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12 Novembre 2015 – Conférence « Les enjeux de la motivation et de l’engagement professionnel »

Motiver les employés du secteur public

Comment motiver les employés du secteur public a se comporter de manière éthique ? Par l’argent ou par les valeurs ?


 

Une étude comparative sur les mesures anti-corruption en UE et en Suisse.

Dans cet article je me propose d’introduire la problématique de la corruption, dans un premier temps, telle qu’elle est abordée au niveau théorique, et dans un deuxième temps, nous allons passer en revue, grâce à une étude de l’OCDE, les pratiques anticorruption dans le secteur publique dans plusieurs pays européens. Nous allons clore avec le dernier rapport en date émis par la Confédération Suisse sur la lutte contre la corruption en Suisse.

Tentative de définir la corruption

Qu’entendons-nous par corruption et quels sont les actes et les comportements visés par les mesures de l’anticorruption ? Dans la littérature de l’éthique dans l’administration publique il y a deux manières de traiter le sujet. La première, est celle qui met en exergue le comportement que les employés des services publics devraient avoir, ce que la société attend d’eux, et cette approche offre les codes éthiques que ces employés devraient suivre et respecter afin de servir l’intérêt commun et de promouvoir des valeurs, comme la justice et l’équité sociale, etc. La faiblesse de cette approche est qu’il est difficile de trouver un dénominateur commun au niveau international.

La deuxième approche est celle qui ne va pas dire ce qu’il faut faire, mais ce qu’il ne faut pas faire. Et dans ce cas, l’attention est focalisée sur l’identification des comportements qui doivent être évités, qui sont condamnables, et dans ce cas-là, il est plus facile de trouver un dénominateur commun à travers les pays.

Indépendamment de la religion, de l’ethnie, des valeurs sociales, de la gouvernance, les comportements s’apparentant à la corruption sont pratiquement les mêmes par tout. L’exemple le plus parlant est la pratique de soudoyer, d’engraisser la pâte d’un officiel ou de quelqu’un qui détient un pouvoir et dont on veut obtenir la coopération à des activités illégales. Cette pratique, aussi ancestrale que l’humain, est critiquée dans toutes les sociétés et tombe sous l’action du code pénale dans tous les pays( voir par exemple la convention de l’OCDE -Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, qui a été signée et ratifiée par tous les pays membres ; voir également le travail de Transparency International dans le domaine de la corruption, et en particulier de la pratique de soudoyer). De même, au niveau de l’ONU, L’assemblé générale a signé en 2003 à Mérida, Mexico une convention condamnant la corruption tant dans le domaine public que privé.

Qu’est-ce que c’est concrètement la corruption ?

La corruption concerne un acte, un comportement spécifique qui est effectué de manière délibéré et qui est moralement et légalement inacceptable. Parmi ces comportements on peut citer : voler, parjurer, offrir ou recevoir des pots de vins, etc.

Mais les actes en tant que telles ne suffisent pas pour les classifier sous la dénomination des comportements spécifiques à la corruption, ce qui est déterminant c’est la motivation qui est derrière ce actes. La motivation principale est d’agir en sorte de servir son intérêt personnel au détriment de l’intérêt de l’organisation (privé ou publique) au nom de laquelle la personne corrompue exerce l’autorité.

« La corruption est l’antithèse de la moralité » dit Gerald E. Caiden et elle est passé ces derniers 10 ans d’un sujet taboo à un sujet largement connut et débattu, tant au niveau national qu’international. Les institutions internationales les plus réputés ce sont penchées sur la corruption à cause de ses effets catastrophique sur le bien-être de tous les peuples.

Une des conséquences principales de la corruption est la méfiance des citoyens envers leur gouvernement, mettant en périls les fondements mêmes de la démocratie, seule garante du développement. La corruption se pose au coeur d’une société comme une boîte de la Pandore qu’il vaut mieux détruire avant de l’ouvrir. La question qui s’en suit évidente.

Comment viser la corruption ?

Une fois que la communauté internationale c’est mise d’accord sur l’importance et l’étendu du phénomène, la prochaine étape concerne « La quérison » même de la corruption là où elle est installée et la mise en place des stratégies de prévention là où elle encore au stade de virus qui dorme. Le parallèle avec la maladie que les spécialistes utilisent lorsqu’ils parlent de la corruption, reflète parfaitement la dynamique de ce phénomène. Il faut avant tout identifier ce qui fait mal, il faut ensuite analyser le désordre, il faut analyser les symptômes. Lors d’une deuxième étape, il faut identifier les causes qui génère le désordre, il faut proposer un traitement adéquat à la gravité de la maladie, etc. Et les enjeux et les risques sont chaque fois les mêmes : mauvais diagnostique, mauvais traitement, effets négatifs conséquents, voir constater la mort du patient! Et encore il faut distinguer entre la corruption individuelle et la corruption systémique, les traitements ne seront pas les mêmes.

Les remèdes

En dépit du fait que la corruption est un phénomène difficilement identifiable et difficilement guérissable, il existe des pratiques qui peuvent le contrôler.

1. Avoir des leaders de haute tenue morale et de confiance
2. Disposer d’une régulation sociale présente et forte
3. Révisions des lois
4. Réductions des monopoles
5. Gouvernance démocratique ouverte
6. Professionnalisme, compétence et intégrité.

Nous allons dans la suite passer en revue quelques mesures anti-corruption prisent par plusieurs pays européens afin de combattre la corruption, et nous mettrons en évidence leur points forts et leur point faible.

Il s’agit d’une étude de l’OCDE dont nous allons extraire et analyser la Pologne, la Suisse, la France, l’Italie et l’Allemagne.
Cette étude a consisté en une enquête contenant cinq questions qui ont été posées à tous les pays:

1. What anti-corruption mechanisms exist for the public sector in your country?
a) Legislation proscribing corrupt activities and establishing sanctions
b) Other anti-corruption regulations or orders
c) Oversight by the legislature or parliament (directly or through scrutiny committees)
d) Investigation systems or bodies with powers to investigate corrupt activity
e) Supreme financial audit authority
f) Ombudsman
g) Bodies to enforce sanctions and prosecute corrupt activity e.g. specialised prosecutors, investigators, courts, tribunals, etc.
h) Human resources management procedures intended to prevent corruption
i) Financial management controls intended to prevent or deter corrupt practices
j) Organisational management policies, systems and controls intended to minimise opportunities for corrupt activity
k) Transparency mechanisms e.g., independent or public scrutiny, systems for declaring or reporting potential conflicting interests or corrupt activity
l) Guidance and training for public officials or politicians (e.g. codes of conduct, ethics awareness training)
m) Other measures intended to control, detect or deter corruption

2. Which anti-corruption mechanisms are regarded as most effective (in terms of implementation and impact)?
3. Is the effectiveness of these mechanisms formally evaluated? If so what methods are used?
4. What if any new action against corruption in the public sector is your country currently considering?
5. Is there an official awareness or a policy position on the part of the government about which areas are of most concern in terms of corrupt or questionable activities involving the public sector?

a) Administrative activity
b) b) Collective bargaining
c) Governmental and administrative directives
d) Regulations
e) Legislative decrees
f) New legislation

Comme notre titre l’indique, nous allons nous concentrer dans le cadre de cette étude sur les procédures spécifiques aux ressources humaines (lettre h et l de la première question) et sur les autres formations adressé aux politiciens et représentants de pouvoir public.

Pologne :

A la question sur les procédures du management des ressources humaines qui prévient la corruption, la Pologne a fixé des règles très strictes parmi lesquels :
– ne pas combiner le travail avec une activité économique privé
– ne pas appartenir à un parti politique
– ne pas s’engager dans une activité politique
– déclarer les revenus financiers, les propriétés, les actions en bourse et toute activité économique
– ne pas occuper des fonctions dans les conseils d’administrations des entreprises.
– les épouses ainsi que la parenté jusqu’au deuxième degré ne peuvent pas être employé si un tel emploi donnerai naissance à une relation Superior subordonné.
– il est interdit d’entreprendre toute activité qui violerait les devoirs de représentation de l’état, etc.

Dans le cadre des politiques du management organisationnel, systèmes et contrôles afin de minimiser les opportunités d’activité corrompue on peut citer l’existence d’un département de control et de supervision qui supervise l’activité de toutes les institutions et des individus qui dans l’administration publique.

Un autre système concerne la sélection des fonctionnaires – il s’agit d’un système transparent qui est mis en place afin d’annoncer les postes vacants dans l’administration. Les employés doivent, au moment de la signature du contrat, ainsi qu’à tout moment que l’employer décide, déclarer les avoirs, ainsi que ceux de son partenaire .La formation des nouveaux employées est importante, il y a des cours sur ce que représente d’être un représentant de l’état, mais il n’y pas des cours en éthique.

Italie

Les procédures des ressources humaines pour prévenir la corruption : avant il s’agissait d’une sélection au moment du recrutement – en ce sens étaient considérés, le niveau de comportement et le standard moral. Mais actuellement l’accent est mis sur la lutte active contre la corruption, et les seniors doivent déclarer leur avoirs.

Grâce au durcissement des lois, il y a maintenant un lien plus net entre les mesures disciplinaires et la procédure pénale qui peut en découler. Il y a la possibilité d’évaluer la qualité du travail dans les administrations publiques et le résultat obtenu grâce à la nouvelle réforme. Le but exprimé ouvertement est de de promouvoir l’efficience et la productivité des activités des administrations.

Les salaires doivent être tenus sous control. Il y des lois avec le but d’inculquer les standards moraux aux employés de l’état et elles fixent les situations s incompatibilité qui engendre des conflits d’intérêt.

Suisse

Au moment du recrutement la situation de certaines catégories d’employés est analysée de manière très détaillée. Un system de contrôle est mis en place pour le gouvernement fédérale (RS 172.013),(RS 510.418).(RS 172.013).

Les mesures les plus effectives de lutte contre la corruption sont de bons salaires pour les fonctionnaires, et de mesures préventives au niveau organisationnel, et de sanctions pénales. Il y a des rapports réguliers sur les mécanismes de lutte contre la corruption.

Parmi ces mesures citons: améliore les lois concernant les activités concernéespar la corruption, élargir la liste des actes de corruption , renforcer le control.

L’élaboration d’un code de conduite conforme aux Principes du Management éthique dans le secteur public édité par OECD. Il y a un départent qui prévoit des formations et échanges d’expériences dans le domaine de l’éthique et de la corruption.

Allemagne

La méthode la plus effective est de sensibiliser les employés des services publics et d’élever le niveau de control grâce à une liste des actions entreprises afin de prévenir la corruption :

Au moment de recrutement des standards très stricts sont appliqués pour certain postes. La formation de base, ainsi que la formation continue sont de la haute importance. La rotation du personnel dans les postes sensible est une autre stratégie très efficace.

La mise à disposition du personnel et des citoyens d’une agence centrale de contact pour toute affaire concernant les problèmes liés à la corruption est une des méthodes les plus sures pour combattre la corruption. Il existe également un code général de conduite qui est mis à la disposition des chefs et des superviseurs afin de les aider à répondre de manière adéquate lorsque il y suspicion de corruption. Les superviseurs doivent être formés afin de les rendre compétents pour exercer un control anticorruption.

La corruption doit être punie sans aucun compromis.

France

Un system compétitif de recrutement et des mesures disciplinaires les fonctionnaires corrompus, voici en deux mots la base de la lutte anticorruption en France. Code pénal traite les conflits d’intérêts et il y a une liste des régulations qui restreint les postes que les fonctionnaires peuvent occuper en dehors de leur fonctions publiques.

Des règles et des codes de conduites pour les fonctionnaires sont prévus, ainsi que de la formation continue en éthique et valeurs. La formation est perçue comme la mesure la plus efficace contre la corruption. Il y le service central de la prévention de la corruption qui supervise les actions anticorruption.

Conclusions préliminaires

Nous pouvons remarquer qu’il y a fondamentalement trois stratégies pour combattre la corruption qui sont présentent dans tous les pays avec des degrés d’utilisation différentes :

1. la prévention par la sélection et les contrôles strictes à l’entrée dans la fonction publique
2. l’endurcissement des lois et des réglementations pénalisant la corruption
3. la formation et la sensibilisation à l’éthique

Ces stratégies sont complémentaires et elles sont de plus en plus utilisées dans la plus part des pays du monde.

Focus sur la lutte contre la corruption en Suisse

Dans cette dernière partie nous allons analyser de près le près le premier rapport du groupe de travail interdépartemental pour la lutte contre la corruption en Suisse (IDAG).

Ce rapport fait part des mesures anticorruption qui ont été prises dans l’administration fédérale et dans les organisations comme la Poste et les CFF(chemins de fer suisse) qui eux, ont déjà une expérience solide en la matière.

Au coeur de ces mesures anticorruption la thèse de whistleblowing qui signifie signalement des faits répréhensibles. Même si les unités de l’administration fédérale ne sont pas tenues d’instituer un bureau de signalement, une partie d’entre elle envisage de le faire ou l’ont déjà fait. La création de tels bureaux n’est pas nécessaire car l’article 22 de la Loi sur le personnel (Lpers), qui régit les relations de travail entre l’administration fédérale et ses employées, désigne les instances habilités à recevoir une dénonciation.

Le rapport souligne en effet l’importance d’une meilleure communication entre les différents canaux prévus par l’art 22 de la Lpers qui sont : les autorités de poursuite pénale, les supérieures du signalant et bien sur le CDF(Contrôle fédérale des finances), comme instance habilitée à recevoir une dénonciation.

Au niveau national le rapport met en évidence deux champs d’action dans la lutte contre la corruption :

A. les adaptations législatives
B. la formation dans le domaine de la lutte contre la corruption.

A. Les adaptations législatives :

Obligation de dénoncer, droit d’informer et de protection. Depuis 2003, le Contrôle fédérale des finance est le canal officiel pour les personnes attirant l’attention sur des irrégularités – ce canal ne se limite pas aux employées dans l’administration fédérale mais il est disponible pour toute personne qui aurait connaissance des irrégularités dans les activités de la Confédération.

Ce bureau reçoit chaque année plusieurs communications dont une dizaine d’excellente qualité qui permettent une amélioration de la surveillance financière et lorsque c’est le cas, la possibilité d’ouvrir une enquête pénale.

Mais le nombre de ce communications restent très bas, et il y a deux raisons pour expliquer une telle situation : le bureau de signalement n’est pas assez connu et la crainte des représailles, qui on le sait, est la cause la plus répandue de l’échec de telles stratégies. En Suisse, en 2009, un dépliant sur la lutte anticorruption a été distribué au 35.000 employée de l’Administration fédérale, mais cette action a été faite via les canaux hiérarchique, d’où un doute sur l’impact réel d’une telle distribution auprès des employées.

Quant aux représailles qu’un dénonciateur peut encourir, c’est seulement depuis 1er janvier 2011 que l’article 22 de la Lpers stipule clairement au alinéa 5 :

« que nul ne doit subir un désavantage sur le plan professionnel pour avoir, de bonne foi, dénoncé une infraction ou annoncé une irrégularité ou pour avoir déposé comme témoin », et l’article 14 de la même loi qui stipule de la nullité de la résiliation de rapports de travail comme conséquence d’une dénonciation.

Cette nouvelle disposition a été cette fois-ci transmise aux employés par voie postale et désormais, ils sont tenus de dénoncer toute irrégularité, crimes ou délits dont ils ont eu ou ont connaissance.

Avec cette disposition la Suisse ne fait que s’aligner sur les dispositions du GRECO (Groupe de travail de l’OCDE contre la corruption) .

Le hic de ces réglementions est qu’elles concernent seulement les employés soumis à la Lpers, et n’incluent pas les employés des organisations importantes comme par exemple la FINMA qui est l’autorité fédérale de surveillance des marchés.

Une autre amélioration dans la lutte contre la corruption est l’article 91 de la Lpers qui a été révisé. Cet article stipulait la nécessité pour les employés d’annoncer toute activité accessoire et toute activité rétribuée requérant une autorisation, mais l’article laissait à l’employé de juger si cette activité était soumise ou non à l’article 91. Le nouvel article 91 offre un répertoire plus large et stipule la nécessité d’annoncer toute activité accessoire.

Sur la base de cette annonce, l’instance examine la nécessité d’autoriser ou non une activité accessoire rétribuée ou une charge publique. En vertu de cet article, si le risque de conflit d’intérêt ne peut pas être écarté l’activité ne reçoit pas l’autorisation, compte tenu de principe de proportionnalité.

En pratique, cet article 91 a donné naissance à un infotype dans le système de gestion des données personnelles (base de données BV plus). Depuis août 2010, toutes les activités autorisées sont enregistrées dans le nouveau infotype. Les départements peuvent inscrire les autres annonces relatives aux activités accessoires et les refus qui ont été prononcés.

Toujours dans le domaine des adaptations législatives, une nouvelle disposition a été introduite : l’article 94a Lpers qui prévient les risques de conflits qui peuvent apparaitre lorsqu’un employé passe du secteur public au secteur privé ou l’inverse.

Il concerne également les décisions importantes notamment dans le domaine de la surveillance ou de la taxation qui sont prises par certaines unités administratives. Ces dernières décident avec leurs employés cadres d’une interdiction de conclure un contact de travail ou un mandat avec un destinataire qui est concerné par la décision, cette interdiction peut durer jusqu’à deux ans – cet article réglemente ce qu’on appelle, le pantouflage.

Et pour finir, rappelons encore une fois la protection des whisleblowing dans le secteur privé avec des dispositifs légaux introduits dans le code des obligations, qui sont de plus en plus stricts pour l’organisation qui aurait licencié abusivement un employé qui a signalé une activité illicite.

B. la formation dans le domaine de la lutte contre la corruption.

Ce deuxième volet est de la plus haute importance dans le domaine de la lutte contre la corruption.

La prévention devient de plus en plus déterminante la lutte contre la corruption et cela ne peut se faire sans une formation solide des différents responsables, mais aussi de tous les employées. La formation a pour but d’apporter les connaissances de base sur la lutte contre la corruption et les comportements à risque, et bien sûr de faire connaitre les bases légales et les règles éthiques applicables en cas de situation critique.

Ces formations sont introduites dans le cadre des formations déjà existantes. En plus, l’IDAG a prévu d’organiser un atelier avec les responsables de formation, afin d’intégrer ces cours dans les cours d’introduction (onboarding) organisés par l ‘Administration fédérale. Dans le domaine de la police, des conférences nationales spécifiques sont organisées la recommandation du GRECO.

Les mesures prises au niveau fédéral font partie d’un ensemble avec ceux du niveau cantonal et communal. Des questionnaires de la Confédération ont été remplis aussi par les cantons afin de se faire une idée de l’état d’avancement des
travaux au niveau local. Plus de vingt cantons s’y sont associés et 11 communes urbaines on prit part, dont plus de 30.000 habitants. Il s’avère qu’en plus de l’obligation de dénoncer les infractions introduite au 1 janvier 2011, les fonctionnaires des communes sont tenus de par leur règlement du personnel de veiller aux intérêts de la ville, ne pas dénoncer serait une violation de l’obligation générale e diligence.

La plus part des cantons et de communes ne possèdent pas des bureaux spécifiques pour les whistleblower , sauf, Zurich qui a même un médiateur. Mais la plus part des dénonciations se font directement au niveau cantonal ou au contrôle de finances. La lutte contre la corruption n’est pas perçue comme une priorité par les cantons, alors que les communes souhaitent recevoir une information régulière sur les activités menées au niveau fédéral.

Conclusions

A la fin de ce parcours nous sommes en mesure de répondre à notre question du titre. Selon les résultats de l’OCDE, la plus part partie des pays souhaitent motiver leurs employés par les valeurs, et cela par deux voix différentes, mais complémentaires :

1. d’une part, en faisant en sort que ces valeurs devient des normes et des lois, et ainsi il y a obligation de les appliquer,
2. et d’autre part, par la formation, les fonctionnaires réalisent mieux l’importance de veiller à ce que les pratiques de la corruption ne se développent pas sous l’oeil ignorant des autres. En plus, les nouvelles réglementations mises en place, mettent au centre de la lutte contre la corruption le whistleblower, qui est obligé de dénoncer et qui est en même temps protégé.

Lois, formations, protection – voici en trois mots l’essentiel du programme de la lutte contre la corruption, et en Europe nous sommes qu’à ses débuts. L’argent et la sécurité de travail sont également des forts éléments dans la lutte contre la corruption mais largement insuffisants.

On perçoit, en effet, un échafaudage dans lequel un bon salaire et un emploi stable assure les fondements de base de la lutte contre la corruption, et ensuite les lois, la formation et la protection des employés- sont celles qui assurent que le processus peut fonctionner sans contraintes.

Si la corruption est, hélas, un phénomène universel qui défie toute religion, toute norme sociale, et toute morale, la lutte contre ce phénomène ne peut avoir de fin et ni des formes figées. Ceux qui la combattent sont appelés à évoluer avec la corruption et le foisonnement récent de ces normes et des pratiques mises en place, dont nous venons de voir un bref aperçu, témoigne du fait que la corruption n’a pas de mesure – petite ou grande, elle est dommageable pour la société là où elle se manifeste, d’où l’intérêt de la combattre et surtout de la prévenir.